Правовые проблемы бюджетного федерализма в России на современном этапе.

Уважаемые дамы и господа!

Проблема федерализма - это, по сути дела, проблема сочетания, гармонизации общефедеральных( общенациональных) интересов с интересами региональными ( субъектов РФ). Ядром проблемы федерализма в любом государстве является проблема бюджетного федерализма. Это объясняется тем, что в федеративных государствах региональные интересы могут быть осознаны, воплощены в программы и бесконфликтно в политическом отношении реализованы, в частности, только при наличии финансово-независимых и самодостаточных составных частей этого федеративного государства. В противном случае будет наблюдаться стремление регионов к государственной самостоятельности, нагнетаемое национальными, религиозными, а затем и интересами иного порядка. Много примеров этому дает Российская Федерация сегодня, а также СССР как федеративное государство, существовавшее в прошлом. В частности, стремление прибалтийских республик выйти из состава СССР в 1987-1988 годах обосновывалось первоначально несправедливыми межбюджетными отношениями между СССР и Прибалтийскими республиками. Недовольство межбюджетными отношениями привело в 1998 году к политическому шагу руководства Калмыцкой республики, заявившего о возможности выхода из Российской Федерации. Сегодня конфликт политических интересов в Черкессии приводит к нежеланию платить налоги в федеральный бюджет. В связи с этим, вопросы бюджетного федерализма - это ключевые вопросы федерации.

Конституция РФ в ст. 1и5 определяет Российскую Федерацию как федеративное государство. Однако конкретных гарантий федеративного устройства России в Конституции РФ закреплено явно недостаточно. Прежде всего, это касается финансовой основы федерализма. В Конституции РФ нет ни одной статьи, которая бы конкретно определяла финансовые возможности РФ и ее субъектов, формы их взаимоотношений в сфере финансов и т.д. Очевидно, что в такой ситуации бюджетное законодательство должно восполнить неурегулированные Конституцией РФ вопросы.

Бюджетное законодательство РФ может быть с достаточной степенью условности подразделено на 2 части. Первую часть составляет бюджетное законодательство РФ, действовавшее в период принятия Конституции РФ 1993 г. и просуществовавшее вплоть до 1 января 2000 года, т.е. до введение в действие Бюджетного Кодекса РФ.

Вторую часть бюджетного законодательства РФ составляет Бюджетный Кодекс РФ, а также принятые на его основе федеральные бюджетные законы и бюджетные законы субъектов РФ.

Анализ бюджетного законодательства, действовавшего в России до принятия БК РФ свидетельствует о том, что баланс интересов федерации и ее субъектов в сфере финансов в это время не был достигнут. Главным доказательством этого являлось отсутствие в этот период реально "работающего" бюджетного законодательства. Так, действие Закона РСФСР " Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ", принятого в 1991 году, было в большей части приостановлено еще в 1994 году, и он будет действовать вплоть до 2000 года лишь в части норм, закрепляющих общие положения бюджетного устройства РФ. Закон РФ " Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", принятый в 1993 году, в значительной мере не исполнялся уже сразу после принятия. Аналогичной оказалась и судьба Закона РФ " О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт- Петербургу", принятого в 1992 году. Это было обусловлено тем, что названные законы не соответствовали состоянию развития бюджетных отношений. Они содержали нормы, которые в условиях экономической нестабильности в России не могли быть реализованы. В частности, таковыми являлись нормы, устанавливающие нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, и т.д. Фактически правовую основу бюджетных отношений в РФ составляли в этот период ежегодно меняющиеся законы о федеральном, региональных и местных бюджетах на текущий год. Поскольку эти законы по своей природе нестабильны, постольку даже из их совокупности трудно было делать выводы о реальных финансовых возможностях РФ и субъектов РФ и, таким образом, о реальном существовании бюджетного федерализма в РФ.

В 1998 году в РФ был принят Бюджетный Кодекс РФ, который будет введен в действие с 1 января 2000 года. Бюджетный Кодекс РФ характеризуется продвинутым решением проблемы бюджетного федерализма в России, однако и он имеет в этой области много недостатков.

Представляется, что для правового обеспечения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Бюджетный кодекс РФ характеризуется продвинутым решением проблемы бюджетного федерализма в связи с тем, что в нем достаточно четко определены сферы финансового обеспечения со стороны Федерации и со стороны субъектов РФ. Иначе говоря, определены расходы, осуществляемые за счет федерального бюджета и за счет бюджетов субъектов РФ. 

так, в соответствии со ст. 84 БК РФ исключительно из федерального бюджета, в частности, финансируется:1)обеспечение деятельности Президента РФ, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ и другие расходы на общегосударственное управление;2)функционирование федеральной судебной системы; 3)осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах; 4)национальная оборона; 5)фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу; 6)государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта; 7)государственная поддержка атомной энергетики; 8)ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий федерального масштаба; 9)исследование и использование космического пространства; 10)содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности; 11)формирование федеральной собственности; 12) обслуживание и погашение государственного долга РФ;13) пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней; 14) проведение выборов и референдумов РФ; 15) финансовая поддержка субъектов РФ; другие расходы.

Исключительно за счет бюджетов субъектов РФ финансируются следующие расходы ( ст. 86 БК РФ): 1) обеспечение функционирования органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ; 2) обслуживание и погашение государственного долга субъектов РФ; 3) проведение выборов и референдумов субъектов РФ; 4) обеспечение реализации региональных целевых программ; 5) формирование государственной собственности субъектов РФ; 6) осуществление международных связей субъектов РФ; 7) обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов РФ; 8) оказание финансовой помощи местным бюджетам; 9) прочие расходы.

В Бюджетном Кодексе РФ по-прежнему с максимальной конкретностью не определены доходы, поступающие в бюджеты различных уровней бюджетной системы РФ. В ст. 50 и 56 Бюджетного Кодекса РФ лишь отмечено, что в федеральный бюджет поступают федеральные налоги и сборы, а в бюджеты субъектов РФ - региональные налоги и сборы. Более того, в этом нормативном акте даже не сформулированы критерии, которым должна отвечать собственная доходная база региональных бюджетов.

Согласно ст. 47 БК РФ, главным источником собственных доходов бюджетов субъектов РФ являются налоговые доходы. Однако виды налоговых доходов, составляющие собственную базу региональных бюджетов в БК РФ, не перечислены. В Бюджетном Кодексе РФ лишь отмечено, что региональные налоги и сборы, перечень которых дан в налоговом законодательстве, поступают в региональный бюджет. Однако бюджетная практика давно показала, что региональных налогов и сборов всегда было недостаточно для решения региональных проблем. Между тем, в Бюджетном Кодексе РФ твердо не определены твердо доли федеральных налогов, зачисляемых в региональный бюджет. В Бюджетном Кодексе РФ содержатся отсылочные нормы, сориентированные на ежегодно принимаемый закон о федеральном бюджете. В частности, в ст. 50 БК РФ отмечается, что пропорции распределения федеральных налогов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Между тем, в идеальном варианте межбюджетных отношений следовало бы в Бюджетной Кодексе РФ установить квоту( часть ставки) федеральных налогов, включаемых в собственные доходы региональных бюджетов. В этой связи, как и ранее, во все предшествующие годы, бюджетный федерализм в РФ будет сводится к перераспределению доходов от центра к регионам. 

В чем причина отсутствия юридических гарантий бюджетного федерализма? Представляется, что существует целый ряд причин, которые вряд ли будут устранены в самые ближайшие годы. Во-первых, на территории РФ имеется 89 субъектов РФ, находящихся в весьма неравном экономическом положении. Отсюда, унифицированное решение проблемы бюджетного федерализма невозможно до тех пор, пока экономическая ситуация в субъектах РФ не будет хотя бы относительно равной. С юридической точки зрения этого можно достичь, лишь принимая ежегодно специфические юридические решения. Иными словами, ежегодно манипулируя размерами отчислений от федеральных налогов в региональные бюджеты. Во-вторых, давление в пользу разработки единой концепции бюджетного федерализма не исходит пока не со стороны федерации, не со стороны ее субъектов. Лидеры субъектов РФ имеют краткосрочные планы, замыкающиеся на " выбивании" денег из центра. В связи с этим до сегодняшнего дня интерес к бюджетному законодательству остается низким.

Докт. юр. наук М. Карасева
Профессор.